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| 【視野】美國以立法換來清潔空氣 |
| （時間:2013-3-8 9:24:56） |
中科院專項近日研究顯示，燃煤及機動車為大氣首要污染源。京津冀區域PM2.5來源解析中，燃煤占34%、機動車占16%，二者相加為50%；其余50%來源于工業、外來輸送、揚塵、餐飲和其他。
正如報告所示，燃煤是中國治理空氣污染最大的一座大山。歷史總以驚人的相似姿態呈現，如出一轍，上個世紀中下旬的美國正處于工業發展的全速前進期，燃燒煤炭也曾是美英等國大氣污染最大的絆腳石。為治理大氣污染，美國的《空氣污染控制法》在1955年應運而生。
燃煤為美國社會帶來了一系列日益惡化的社會環境問題，催化了美國治理空氣污染的立法與監管進程快速前進。當時，發電消耗了美國90%的煤炭，并成為空氣污染的首要來源。于1990年修訂的《清潔空氣法》是美國控制燃煤發電廠污染的基本聯邦法律，意在為限制污染排放建立一個規范的標準。但美國空氣污染防治立法的歷史并非始于此時。早在1881年,芝加哥和辛辛那提市就開始了進行保護空氣質量的立法嘗試。美國的清潔空氣法是經過一個世紀的反復加工修改而形成的一部法律。僅就聯邦層次的立法而言,它是從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質量控制法》,再到1970年的《清潔空氣法》以及后來的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起來的一個法律規范體系。
煤炭燃燒產生四種主要的污染物：氧化硫、氮氧化物、二氧化碳和顆粒物。所有這些污染物污染空氣、土壤和水源。隨煤種含硫量升高而升高的氧化硫會造成呼吸問題、糧食減產和酸雨。氮氧化物不僅造成同樣的問題，還會引起酸霧。燃煤設備燃燒產生的顆粒物還會引起財產問題與健康問題。二氧化碳的排放則是公認的溫室效應最大的禍首。
美國環保機構其實早已發現煤炭燃燒所排放出來的污染物會給生態環境帶來巨大的破壞。環境保護署于1979年制定了燃煤發電廠二氧化硫與顆粒物排放的限制標準。但是這項標準被環保組織指責限制過松，并未達到預期的治理效果。
在此背景之下，美國政府又于1990年修訂了《清潔空氣法》，授權美國環境保護署建立空氣污染源頭的質量標準，并由州與聯邦政府共同監管，包括要求發電廠開發利用新技術以提高環境質量的規定。這是一部比較具體與完善的空氣治理法案，完善了部分監管制度，并填補了一部分空氣治理的法律漏洞。它對臭氧、一氧化碳以及顆粒物排放標準做出了更嚴格的限制。新的法律增加了污染許可證制度，要求每個污染源所有的空氣污染控制的責任都包含在一個五年操作許可證之中。為了達到更好的減排目標，1990年修訂版的《清潔空氣法》還引進了市場化的“限額和交易”（cap-and-trade）體系，來限定有限的“補貼量”或污染排放量。如發電廠達到其排放標準而又不必用盡其剩余的排放量和分配的補貼，該廠就可以將這些剩余定額賣給用盡排放指標尚不能達到排放標準的發電廠。
1990年版《清潔空氣法》推行后，污染物排放標準很快就不能適應新的工業發展。環境保護署于1998年在全國實行了名為“新來源審查”（newsourcereview）的環保計劃。簡而言之就是要求擬進重大改造的發電廠安裝最好的控制技術，以減少氧化硫、氮氧化物、氧化碳和顆粒物的排放。
但新來源審查計劃很快成為環境保護爭議的焦點。工業界一直認為環保局嚴格的要求，使得他們難以擴大產能和進行技術改進以提高能效。煉油廠、公用事業公司和化工廠也指責說，現行的“新來源審查”的要求，嚴格到甚至連工廠的日常維修都包括在內。與之對立陣線的環保人士卻認為“新來源審查”是環保局控制空氣污染的最有力的手段。國家資源保護委員會的律師也以支持的態度稱空氣污染條例沒有區分裝置擴大和常規維修。清潔空氣法對常規維修沒有作出說明，如因裝置的改變而排放量明顯增加時就要進行管理。雙方的論戰十分激烈，布什政府曾計劃修改新來源審查計劃，以停止克林頓政府時期的開始的對發電廠的執行措施，以期制定出一個折中的實施辦法。
到了2002年2月，喬治•布什總統向國會提交了“明亮天空計劃“（ClearSkiesInitiativa），該計劃以《明亮天空法》的名字命名，用以進一步降低允許的污染排放量，并擴大市場化的限額和交易體系的適用范圍。
明亮天空計劃要求通過有針對性的條例降低氧化硫、氧化氮和汞排放，減低70%的發電廠排放量。其具體目標是，到2018年，氧化硫、氧化氮和汞排放水平分別降低73%、67%和69%。計劃還希望通過排放交易來鼓勵發電廠經營者開發新的污染控制技術以降低成本，并增加收入。該計劃除了為發電廠帶來可觀的經濟效益之外，也降低了美國民眾的發病率，以期在2020年可以達成降低1100億美元醫療健康支出的目標。
明亮天空計劃目前由環境保護署管理執行。環境保護署每年評估和分析該計劃進展并向公眾發布更新數據。作為國家能源計劃的一部分，能源部為潔凈煤發電計劃撥款3.3億美元，并以招標的方式支持私人機構加入到減排的行列中來。除撥款外，能源部從1986年至2004年已承諾為開發清潔煤燃燒技術撥款18億美元。環境報數署在2003年7月指出，該署對明亮天空計劃模型的分析表明，該計劃將產生好于預期的效果。
另一項治理燃煤污的染措施是“清潔煤技術計劃”。該計劃是應美國能源部要求，為開發具有經濟和技術可持續性的能源系統而由政府與企業界建立起來的合作平臺。該計劃項包括35個研究項目，其目的是開發新的和更清潔的燃煤技術，以滿足目前和未來的預計的環境要求。計劃主要分為四個方面；
安裝環境保護裝置，以降低氧化氮和氧化硫的排放；
采用新的發電技術改造已有的發電廠和建設新的發電廠；
通過“將煤轉化為清潔燃料計劃”監督將煤加工成符合環境要求的，具有高能量密度的燃料和甲醇的化學和物理過程；
最后是解決煤在工業應用中的問題的“煤工業應用計劃”。
美國在上世紀中下旬所實行的一系列治理燃煤污染立法與計劃最終使美國得以重見明亮天空。嚴格的立法將美國工業生產中看不見的環境成本以嚴肅的法律形式融入貫穿于能耗企業生產經營的每一個環節。數據顯示，美國煤產量從通過《清潔空氣法》的1970年到2004年翻了一番，但一氧化碳、鉛、氮氧化物、臭氧、氧化硫和顆粒物的排放量在同一時期內下降了35%。
雖然中美兩國的政治制度、法律體系和經濟發展水平存在較大差異，但兩國相似的能源環境使得兩國有許多相似共通之處。中美均是能源利用大國，煤炭資源豐富，油氣資源儲量有限，對外依存度大。通過中科院數據顯示，中國目前嚴重的空氣污染問題如同美國一養也源于對煤炭資源的過度利用。相似的能源環境與高速的經濟發展速度使中美兩國都陷進了空氣污染的困境。美國通過污染立法與治污計劃在數十年內改善了本國生態環境，但中國直到20世紀初才漸漸意識到本國日益嚴峻的環境挑戰。企業自律固然重要，但嚴格的環保立法是當企業自律失效時外部監督最有效的手段。我們必須看到，目前中國關于環境保護的立法還有待完善，環境執法的力度也有待加強。希望中國政府能夠盡快出臺一部完善有效的治污法案，讓中國日益惡化的生態環境得到以修養喘息。
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