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| 福州市紅廟嶺垃圾焚燒發電和污水處理兩個PPP項目案例 |
| （時間:2015-7-20 10:11:33） |
一、案例基本情況
（一）福州紅廟嶺垃圾焚燒發電廠
1.項目背景。上世紀90年代，福州市的垃圾主要采用填埋處理。紅廟嶺垃圾填埋場于1995年建成，設計一期工程日處理垃圾800多噸，使用20年。但隨著經濟發展，垃圾量每年以10％以上的速度遞增，已遠超設計容量。而且垃圾填埋成本高，每填埋1噸垃圾大約需要150元，填埋的垃圾降解后產生的有害氣體，易產生溫室效應、臭味、毒害影響等問題。2003年紅廟嶺垃圾焚燒發電廠項目正式立項，占地78畝，工程總投資約4億元，設計規模為日處理1200噸生活垃圾，年發電量1.4億千瓦時。2004年底，福州市人民政府通過公開招標與保羅投資集團全資子公司福州紅廟嶺垃圾焚燒發電有限公司簽訂特許經營權協議，授予其27年特許經營權（含建設期和試運行期）。福州紅廟嶺垃圾焚燒發電有限公司負責項目建設、運營，政府按每噸43元的價格向其支付垃圾處理費，并按約定額度、價格收購其發的電。項目于2005年8月動工建設，2007年8月完成調試投運，并通過消防、安全、環保等驗收，完成了《特許權協議》約定的各種功能性測試，2008年3月煙氣在線監測系統與福建省環保監測中心實現互聯，實現對其煙氣排放進行24小時實時監測，2008年8月正式轉入商業運營，2008年7月1日獲得國家發改委頒發的《資源綜合利用電廠認定證書》。
2.運行情況。紅廟嶺垃圾焚燒發電廠正式投產以來，以焚燒發電為主、填埋為輔的垃圾綜合處理，社會和環保效益顯著，有效解決了紅廟嶺地區因垃圾污染帶來的隱患和日益嚴重的土壤、地表水遭受破壞的難題。垃圾焚燒發電，還可減少排放垃圾體積的85％～95％，既避免土地資源浪費，也可解決紅廟嶺垃圾填埋場因垃圾遞增使用壽命縮短的問題。目前，日均接納垃圾量約1700噸，年處理垃圾56萬噸，每日焚燒市區內三分之二垃圾，日上網電量近40萬千瓦時，取得了化害為寶、造福社會的良好效益，達到了資源綜合利用的目的。通過一期項目的良好運營，今年，經省發改委項目核準批復，保羅投資集團全資子公司保羅清潔能源（福州）有限公司負責建設及運營福州紅廟嶺垃圾焚燒發電廠二期項目，該項目設計新增一條600噸/日焚燒爐生產線和一臺12MW凝氣式汽輪發電機組，項目估算投資金額約2.5億元。紅廟嶺垃圾焚燒發電廠實施近10年來，運營順暢，連續安全生產，公眾、社會資本和政府各方對項目運行情況都較為滿意，究其原因，還是雙方在“設計規劃、合約訂立、營運監管”等各環節做到“充分論證、明晰權責、平等合作”。
（二）福州連坂污水處理廠
1.項目背景。南臺島（即現今福州市倉山區）為閩江中第一大島嶼，總面積118.2平方公里。福州連坂污水處理廠建成之初，只有金山污水處理廠日處理污水5萬噸，大量未經處理的污水仍排入內河。為滿足南臺島經濟發展需要，保護閩江南北港水體和南臺島地下水資源，福州市實施了連坂污水處理廠項目。該項目規劃建設總規模為處理污水40萬噸/日，工程分三期建設，一期處理污水10萬噸/日，二期擴建至20萬噸/日，三期擴建至40萬噸/日，計劃分別于2010年、2015年和2020年建成。一期廠外配套污水管網建設工程投資3.5億元（政府出資建設），工程投資2.45億元，采用BOT方式運作，通過國際招標選擇合作方。2008年底，最終選定同方股份有限公司，其設立福州創源同方水務有限公司與福州市建設局于2009年6月簽訂合作協議，并于下半年開工建設一期工程，2010年底建成投產，至今運營正常。
2.運行情況。連坂污水處理廠建成后，主要服務南臺島浦上大道以南90多平方公里的區域。切斷了大半個南臺島的污水源，增強了其污水處理能力。同時，使福州市污水處理能力超過60萬噸，實現污水處理能力達100%的目標。2013年底，根據協議約定條款，針對項目實施過程出現的技術條件變更，雙方積極溝通配合，完成了投入運營以來的第一次調價工作。今年，二期擴建項目已著手立項審批等工作，預計明年初動工。
二、項目主要經驗
1.借助專業咨詢機構，完善合同框架設計。相比較于其他項目中“快速上馬、火速簽約、一紙合同”的匆忙，福州市政府在紅廟嶺垃圾焚燒發電廠立項之初便聘請了深圳某家專門從事垃圾處理的咨詢公司，通過咨詢公司對項目的全面分析，結合項目特點，設計合同，形成了《特許權協議》、《垃圾處理服務協議》《購電協議》、《招標文件及其附件》、《標準、規范及有關技術文件》、《其他構成本協議內容的文件》等一整套相對完整的合同體系。諸如細化到垃圾交付地點、數量、品質，一方要求更多次數的地磅檢驗的費用由誰承擔等都做了很具體的規定。借助行業專業的視角形成與之相匹配的規范契約文本，既對項目安全性做出規定，又對各方的權責邊界進行了明確，從源頭上避免了政府主導合同式的“外行管內行”或僅委托招標代理公司出具制式合同情況造成的“先天性缺陷”，為項目的成功奠定了基礎。
2.科學項目規劃，發揮政企各自優勢。面對城市發展需求和垃圾、污水處理廠選址困難及可能對周邊居民帶來的一些不利影響等矛盾，福州市通過科學規劃，利用原紅廟嶺垃圾填埋場規劃用地、運輸專用通道等已有設施，設計建設紅廟嶺垃圾焚燒發電廠，最大限度的降低了項目前期征地、拆遷和施工等風險，又充分實現與原垃圾填埋場的無縫對接，減少了運營成本。同時，政府在引進社會資本負責垃圾處理，并未將所有問題和環節全部推給社會，成為“甩手掌柜”。結合本市實情，政府仍然利用已有環衛部門力量，負責市區垃圾的收集、運輸和收費，并針對將焚燒發電產生的“三出”廢物（滲濾液、飛灰和爐渣），在周邊區域分塊采用BOT的方式設廠，完善了下游配套產業，也“變廢為寶”避免了對環境的二次污染。在連坂污水處理廠中，同樣通過合理區域規劃和分期擴容的做法，保證了項目建成后有足夠的污水處理量，不致于造成因為“吃不飽”而虧損的硬傷。通過整體分段式的規劃，不僅充分發揮了政府和企業在各自領域的優勢，能夠集中精力實現專業細分，也分散降低了項目整體風險，阻斷了“一招不慎、滿盤皆輸”的局面出現。
3.公開全球招標，篩選優勢資本。招標程序的公開、公平是保證挑選出合適參與資本的前提，福州紅廟嶺垃圾焚燒發電廠和連坂污水處理廠項目均通過公開招標方式，面向全球征集合作伙伴，有效保證了參與者的廣泛性和競爭性。如：連坂污水處理廠招標中吸引到柏林水務國際股份有限公司（迪拜梅地公用投資中國有限公司和北京城建道橋工程有限公司聯合體）、中國光大國際有限公司、北京桑德環保集團有限公司等諸多國內外、國有民營各類資本參與，政府也得以充分篩選優質合作方。此外，在咨詢公司已建立較為完備合同框架體系的基礎上，政府和社會資本能更加清晰針對項目關鍵環節和風險點，充分論證、談判、報價，保證了中標合作方的實力。
4.權責分配合理，項目邊界清晰。政府和福州紅廟嶺垃圾焚燒發電有限公司簽訂時，就對雙方權利義務進行了明確規定，保證了讓有能力的一方來承擔相應的風險。如：政府應保證各種許可和批準以備改造協議，履行電力收購等；社會資本應在特許期內自行承擔項目的所有費用及風險，并負責本項目的設計、建設、采購、安裝、測試、試運營、運營、維護和修理等。而且，對項目邊界進行了清晰界定。垃圾焚燒發電廠從政府將垃圾運輸到約定地點移交開始，合規處理后，產出電力政府按約定收購，“三出”廢物移送到約定地點結束，無約定不清或遺漏環節。連坂污水處理廠也將社會資本無法處理的管網建設交由政府，明確雙方合作邊界起接收污水進水的約定地點，止于污水經過本項目處理后的交付地點。同樣基于完備的合同條款，規范各自的行為邊界，讓雙方對所承擔的風險也有了保證，合作更為順暢。
5.設定調整機制，保障合理回報。區別于其他項目中收益調整機制缺失的情況，造成政府與社會資本“對賭”，從而出現不是社會資本虧損嚴重，項目無法維系，就是社會資本賺得“盆滿缽滿”政府被迫高價回購甚至不履約的局面。紅廟嶺項目協議對保底垃圾交付數量和保底量的提高、降低條件；以及垃圾處理單價變動觸發條件都做出了約定，保證項目收益情況能根據外部因素上下雙向變動，使得民生工程不淪落為“搖錢樹”，又能有效激發社會資本提高經營效率的積極性。項目從設計之初日保底處理量1000噸，提升到現階段日處理量約1700噸，也從側面證明了當前機制運行的有效性。連坂污水處理廠由于技術要求變更，政府遵從合同約定，經雙方協商完成污水處理單價的首次調整更是落實價格調整機制，踐行“盈利不暴利”精神，保障社會資本合理回報的體現。
6.平等合同主體，遵循契約精神。政府在與社會資本合作中表現出的強勢行為，用行政命令干預合同履行，不按合同條款作為或亂作為等情況，往往成為社會資本與政府合作的最大顧慮。不規范、不對等的項目合作，是造成邊界不清、權責不明的根源，也將很多優勢的社會資本擋在了參與提供公共服務的大門之外。政府通過“非市場化”方式簽訂的合同，是推脫了一些本應該承擔的責任，但也帶來了許多潛在或有責任。尊重市場、契約精神的缺乏也與“依法治國”的要求相悖。如此，福州市在合同中明確寫明各環節中，雙方未完成應盡義務需要承擔的賠償、罰款等責任，更顯難能可貴。這也是調研中合作方多次表明項目成功，很大程度歸功于政府全過程參與并給予大力配合。
三、項目存在問題及完善建議
1.強化監管能力。當前政府對紅廟嶺垃圾焚燒的日常監管主要依托于紅廟嶺垃圾填進廠和市容局等，人員技術力量較為薄弱。垃圾焚燒及其他行業均是專業化程序較高的領域，政府作為監管者相關專業人才缺乏，往往出現“買的不如賣的精”的情況；過于重視行政審批，對企業營運監管力量不足，沒有充足人員對項目進行“全過程、全方位”監管，只能做到對產出指標與監管指標的對照監管，容易導致監管“盲區”的產生，應積極轉變職能，改變“嚴進寬管”的局面，參照發達地區做法加強日常監管力量，甚至實現駐廠跟蹤監管，細化到對重要設備檢修運營情況的監控。
2.加強中期績效評估。項目運作近十年來，雖然取得了良好的社會經濟效益，但對于項目的約束調整機制仍停留在協議訂立之初，雙方未建立起較為完善的中期績效考評機制，不利于解決實施過程中出現的新問題并提升合作效率。特別是民生工程，引入社會資本運作，一定要建立在考核機制建全完善的基礎上，匆匆市場化，推向社會，只能變為政府“甩包袱”行為。
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