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| 訪中國國際經濟交流中心范必：環保規劃要有大格局 |
| （時間:2015-10-19 9:37:10） |
日前，中央政治局決定將“十三五”規劃建議稿提交十八屆五中全會審議。隨著會期日益臨近，環境保護“十三五”規劃的編制也提上了日程。
“經濟社會發展規劃是國家的總體規劃，也是其他專項規劃編制的基礎，為了貫徹生態文明建設的重大戰略思想，規劃內容應當體現環境保護與經濟發展、社會發展共同促進可持續發展的方向。”范必對21世紀經濟報道解釋。
具體到環境保護，范必認為：“環保中長期規劃需要有大的格局，其內容不能就環境論環境，而應該放到整個國家規劃體系和經濟社會發展全局中去考量。”
改革是解決環境問題的必由之路
《21世紀》：現在社會各方面高度關注環境保護，這些年國家在環保方面的投入也不少，但效果仍不盡如人意，你認為深層次原因是什么?
范必：我們平常所說的環境問題主要包括，水、大氣、土壤污染，生態惡化，溫室氣體排放增長，生物多樣性下降等方面，集中體現了經濟社會發展與資源環境的矛盾。造成這些問題最直接的原因是經濟粗放發展，部分行業特別是重化工業出現產能過剩，能源結構調整滯后，城鎮化迅速發展，環境監管不到位等。在這些直接原因的背后，還有深層次的體制原因。
《21世紀》：如何理解您所說的環保中長期規劃需要有大的格局?
范必：經濟的粗放發展與不合理的制度安排有直接關系。比如，大家看到重化工業出現了產能過剩，小鋼鐵、小化工、小造紙等高排放行業在各地迅猛發展，對環境造成很大破壞，這與我們的財稅體制和項目審批制度有很大關系。
現在世界上大部分發達國家是以直接稅為主，我國是以間接稅為主，其中增值稅中央和地方分成。發展重化工業可以增加地方增值稅的收入，地方政府又缺少其它主體稅種，這就加劇了他們吸引重化工業、加工工業投資的沖動。
重化工業的特點是規模效益明顯，規模越大邊際成本越低，處理污染的能力也越強。但是這類項目是按規模劃分審批權限，大項目北京批，中小項目地方批。大項目批不了，中小項目便紛紛上馬，于是“幾小工業”遍地開花。
又比如，在電力工業中，出現棄水、棄風、棄光的現象，這些可再生能源發展遇到的限制與電力體制改革不到位有關。
再比如，我國長期處在煤炭時代，無法進入到油氣時代，這又與油氣體制改革不到位有關。
我國中長期發展規劃的特點是，既規劃發展，也規劃改革。不論是制定“十三五”經濟社會發展規劃還是環境規劃，都應當把這些改革置于重要位置。改革不僅限于環保體制，而是要在財稅體制、能源體制、項目審批制度等各個方面的改革中，都體現出保護環境的要求。
創新環境保護規劃
《21世紀》：“十三五”經濟社會發展規劃會有專門環境保護的內容，此外國家還要制定環境保護專項規劃，讀者們關心，規劃如何落地?
范必：這涉及到規劃的有效性問題。需要明確的是，規劃不是傳統計劃經濟時的計劃。經過計劃體制改革，規劃總體上是預期性、指導性的。規劃的過程實際上反映了政策制定過程中統一思想、凝聚共識的過程。計劃經濟時期，國家把計劃指標定得很死，實際完成情況并不理想。在市場化改革中，減少了規劃對微觀事務的干預，增強了規劃的宏觀性、戰略性、政策性，規劃的實際效果反而更好。
為了進一步增強規劃的有效性，我認為在規劃的形式、內容和制定執行的方式方面都有待創新。比如，環保規劃的規劃期就可以長一些。從上世紀90年代開始，國家就提出要“遏制環境惡化的趨勢”，到現在20多年過去了，還是在遏制趨勢，尚未根本改觀。從其他國家的經驗看，改善環境不是幾年就能完成的任務。我建議環境規劃的規劃期就可以超出五年，編成十年或更長一些。
制定環境規劃應當與其它規劃搞好銜接。首先是與經濟社會發展規劃銜接。現在不是說把發展停下來就可以保護好環境，保護環境需要一定的經濟實力和廣泛的社會參與。在規劃中，環境保護可以達到的水平要與經濟發展、社會發展水平相協調。其次是與其它專項規劃的銜接，如財政規劃、土地計劃、城鎮規劃、產業規劃等。這里我要特別強調與財政規劃的銜接，沒有一定的財力支持是無法完成環境保護任務的。
《21世紀》：為了提高規劃的成效，是不是規劃的約束性越強越好?
范必：規劃能不能得到落實，既要看規劃目標定的是否合理，也要看規劃對象是否建立起了有效的激勵約束機制。為了落實環保目標，現在較多地采用了指標控制、項目審批、價格補貼等直接調控的措施。對這些措施的實際效果有必要作進一步的評估。
比如，現在把較多的精力放在分解下達節能減排指標，很多地方到北京來爭取多要一些排放指標，以便給發展留出更大空間，很少說是主動來要求少給一些排放指標的。這與科學發展的要求背道而馳，也說明靠指標控制并沒有形成一種減排的正向激勵。因此，實現環境保護目標應當更多地著眼于體制機制的建設。
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