國家行政學院公共管理教研部副主任、教授

　　采訪人：本報記者李瑩

　　和誰對話？

　　劉旭濤，國家行政學院公共管理教研部副主任、教授，長期從事中央和地方黨政機關績效管理、干部考核等方面研究和咨詢工作，主持多項國家級、省部級相關課題以及中央部委和地方政府的績效管理方案設計和研究。

　　為什么對話？

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究制。我們想知道，如何實行終身追責？實施終身追責需要厘清哪些責任？終身追責還需要哪些制度保障？

　　●我們一般講“黨委領導，政府負責”，其實我理解應該是“黨委決策，政府執行”。環保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。地方很多重大項目是黨委定的，因此影響到環境，地方黨委不能推卸責任。決策沒有問題，執行中出了問題，就應該由政府來承擔責任。

　　●要細化相關規定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業務部門干什么，要職責明確。“職責”這兩個字本身就包括權力和責任，要確保權責一致。

　　●考核的周期應該是發展規劃的周期，包括制定、執行、最終結果等全過程。要看在這個過程中是哪個環節出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應該追究誰的責任。這樣，才能真正體現“考事”和“考人”相結合的原則。

　　●除建立較長周期的回溯追責機制外，與此相關的是，要從專業性角度，強化對涉及環境生態方面項目的科學論證和評估工作。

　　●從責任的角度看，不僅有法律問責，還有政治問責、行政問責，甚至有績效問責等。需要我們進一步規范問責體系，區分各種問責的功能，明確各種問責之間的關系。

　　如何界定地方黨委和政府的環境責任？

　　環保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。如果決策沒有問題，執行中出了問題，就應該由政府來承擔責任。

　　記者：在追責的客體方面，如何界定地方黨委、地方黨委“一把手”，地方政府、地方政府“一把手”，環保部門、環保部門“一把手”，環境監管具體負責人的責任？

　　劉旭濤：十八屆三中全會從中央的角度，在健全宏觀調控體系中，明確了中央對地方政府的考核職責，提出“完善發展成果考核評價體系”，將資源消耗、環境損害、生態效益等作為重要的內容明確提出來，并且要求加大權重。另外，在全面正確履行政府職能方面，明確地方政府的公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。

　　其中，環境保護是在地方政府職能中首次明確提出的。應該說，大的方面明確了，但在地方層面上，各參與主體究竟應該承擔什么樣的責任、如何追責等，似乎沒有更具體和細致的規定。這方面，需要環境主管部門與組織部門、紀檢監察部門共同協商，拿出一個辦法來，或者把環保問題納入相關的領導考核和領導干部問責辦法之中。

　　我們一般講“黨委領導，政府負責”，其實我理解應該是“黨委決策，政府執行”。環保這么重要的事情，當然需要地方黨委做決策，但同時要承擔決策方面的責任。

　　地方很多重大項目是黨委定的，因此影響到環境，地方黨委不能推卸責任。如果決策沒有問題，執行中出了問題，就應該由地方政府來承擔責任。要細化相關規定，地方黨委干什么、地方政府干什么、業務部門干什么，要職責明確。“職責”這兩個字本身就包括權力和責任，要確保權責一致。

　　談到環保的責任問題，還有一個縱向府際的關系問題，即中央與地方各級政府，以及地方政府之間的責任明確問題。因為環境污染的外部效應，不同層面的地方政府之間必須協同作戰。這里也有一個如何明確分工和職責的問題。

　　總之，在環保職責方面，既有不同責任主體之間如何協作，也有相互之間如何明確責任的問題，這是強化環保問責的基礎和前提條件。

　　記者：環境問題一天兩天看不出來，所以要終身追責。但是，一個地方的環境惡化到什么程度應該追責？如果追責后環境又進一步惡化，如何處理？

　　劉旭濤：生態和環境保護工作至少有3個特點：一是周期長，二是專業性強，三是涉及面廣。

　　從周期長的角度看，環境問題確實很難在短期內看到效果（無論是好的效果還是壞的效果）。因此有必要建立回溯追究責任機制，甚至終身追責。至于惡化到什么程度才追責，我認為只要超出預先的評估就應該追責，惡化程度越高，追責力度就應該越大。當然，無論怎樣追責都修復不了環境的損失，追責更重要的是起到警示作用。

　　除建立較長周期的回溯追責機制外，還應從專業性角度，強化對涉及環境生態方面項目的科學論證和評估工作。比如，環評工作絕不能受制于地方政府的干擾，甚至搞形式主義，這方面也必須明確責任。如果在論證和評估方面出問題，也必須實施相關問責。

　　此外，從涉及面廣的角度，必須在項目的立項之初和進行過程中，主動與相關的利益群體和社會組織進行溝通和協商，積極動員全社會的力量，引導公民和其他利益相關者有效參與。

　　記者：對于黨政“一把手”來說，若干年后他所做的決策被證明是有損環境的，那時，他或已經退休，對責任的追究又能起到什么彌補作用？

　　劉旭濤：靠追責個別人，無論是誰，肯定對生態環境的損害起不到直接的彌補作用。追責主要是發揮警示作用，提高震懾力，讓參與人樹立權責一致的意識。誰擁有這方面的權力，就必須承擔這方面的責任。因此，除黨政領導外，前面談到的技術層面的專家論證和評估、具體執行等方面也應該明確責任范圍。總之，不能出現責任缺位現象。

　　如何客觀評價一任領導對生態環境的損害或貢獻？　　

　　考核的周期應該是發展規劃的周期，包括制定、執行、最終結果等全過程。要看哪個環節出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應該追究誰的責任。

　　記者：客觀、公正地評價一任領導對生態環境的損害與貢獻是進行生態環境損害追責的前提。中組部下發《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），規定今后對地方黨政領導班子和領導干部的各類考核考察，將強化約束性指標考核，加大資源消耗、環境保護、消化產能過剩、安全生產等指標的權重。這是不是也為下一步對生態環境損害追責創造了條件？

　　劉旭濤：《通知》充分體現了三中全會的精神，強化了對生態環境方面的考核力度，并且考慮到生態環境的特點。《通知》非常強調各個地方的區域特點，指出不同的區域要有不同的發展指標。因此，在政績考核中必須全面考核區域發展規劃的制定、執行和結果評估等前端、中端和后端的工作。考核僅僅是后端。三中全會提到要嚴格績效管理。我理解所謂嚴格，就是“嚴”在對規劃的執行上，一張藍圖抓到底，而不是根據當地主要領導的意圖來進行考核，或者新官不理舊政。因此，考核的周期應該是發展規劃的周期，包括制定、執行、最終結果等全過程。要看哪個環節出了問題，再來分析是誰在任時出的問題，應該追究誰的責任。這樣，才能真正體現出考事和考人相結合的原則。要防止在追責過程中出現“誰趕上誰倒霉、誰躲過誰僥幸”的現象。

　　此外，《通知》的出臺也有利于領導干部樹立關注長遠發展、戰略規劃、潛在基礎性工作的正確政績觀。目前，我國地方領導尤其是主要領導的交流非常頻繁，而且倡導異地做官。如果只關注在任考核、當期考核，很容易助長其追求政績工程和形象工程的心理和行為。因此，正如習近平同志所指出的，“要堅持全面、歷史、辯證看干部，注重一貫表現和全部工作。”

　　記者： 探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計。這些工作對于問責制度的完善有何意義？這些工作有什么難點或需要注意的地方？

　　劉旭濤：對領導干部實行自然資源資產離任審計是非常好的一種思路。因為這幾年審計部門在監督政府績效方面發揮了積極作用，而且更具有客觀性和專業性。目前的難點在于：審計部門更多的是發揮審計結果披露的職責，涉及到問責還需要與相關部門共同配合。如果只披露不問責，審計功能就會大打折扣。

　　此外，目前自然資源資產負債表還只是一個概念，在技術上可能會遇到很多困難。比如，自然資源的收益和損耗可能是一個長期的過程，有些甚至是隱性的。如何對這些收益和損耗進行衡量？自然資源資產負債表的周期是多長？如何與領導干部的任期掛鉤？這是一個非常復雜、技術性非常強的工作，需要進一步探索和實踐。

　　記者： 一地的環境問題涉及諸多方面，有顯性的，有隱性的。如何能夠更為客觀地評價一任領導對生態環境的影響？

　　劉旭濤：的確，這方面的工作非常復雜，牽涉面非常廣。所以，要做好相關問責、考核等工作，必須做好基礎性工作。比如，決策前要有環評、專家論證，要有面向社會組織和相關市民的聽證，決策時要有法律依據，要依照法定程序。決策后要能嚴格執行和及時調整，執行后要有科學的評估和改進措施等。我認為，只要這些程序性的工作做到位，做到科學、合理、合法，責任就會到位，責任主體也好區分，考核也會更清楚。如果說，所有的工作我們都做到位了，仍然可能出現這樣或那樣的環境問題，那只能說我們目前認識自然的能力還有局限性。

　　如何保障追責落到實處？

　　從政績考核的角度看，信息公開是降低考核成本的最有效措施，因為確保考核的準確性和科學性，說到底是要掌握真實和全面的信息。

　　記者：有些人認為，在當前80%的政府信息都以內部文件的形式不對公眾公開的前提下，問責只是走形式，問責要實現的前提是信息公開。您對此怎么看？怎樣保證問責問到實處？

　　劉旭濤：的確如此。從廣義的角度看，信息公開是現代政府治理的前提。2013年9月國務院常務會議專門研究部署政府信息公開工作，強調要“使政府經濟社會政策透明、權力運行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監督。”至于環保問題，由于其復雜性、專業性和廣泛性，更應該面向社會公開相關信息，引導各類社會組織和公民有效參與。

　　另外，從政績考核的角度看，信息公開也是降低考核成本的最有效措施，因為確保考核的準確性和科學性，說到底是要掌握真實和全面的信息。如果不公開，考核主體只能是搞大檢查，要求考核對象報送材料，考核對象也只能是迎檢、準備相關材料。關鍵是，老百姓、社會組織等外部評價主體只能是“燈下黑”地進行評估。

　　如果信息充分公開了，不僅采集信息的成本會大大降低，對考核對象的造假、兌水行為也會形成一種強有力的約束。而且，能夠更積極、有效地引導人大、政協、社會組織、公民等社會多元主體的監督和評價，有利于形成多層次、多主體的廣泛參與、監督和評價。

　　記者： 很多人認為，要建立問責長效機制，問責必須入法。您如何看待問責入法這一問題？

　　劉旭濤：從廣義的角度理解，法就是制度、規矩，因此問責當然要入法。

　　從責任的角度看，我們不僅有法律問責，還有政治問責、行政問責，甚至還有績效問責等。比如，績效不好，我們可以公開、通報、誡勉談話、約談、責令其限期整改，這些其實都是問責的手段，但不一定是法律問責。當然，各種問責之間不能發生沖突，尤其是下位法不能對上位法沖突。解決這一問題，仍然需要進一步規范問責體系，區分各種問責的功能，明確各種問責之間的關系。

　　國外有哪些經驗可供借鑒？

　　一是多元主體、多層主體的參與和問責；二是相關信息的充分公開。

　　記者： 目前，很多國家已經規范了對政府生態環境責任的追究。國外的經驗有哪些值得我們借鑒？

　　劉旭濤：我想，至少有兩條經驗我們應該借鑒：

　　一是多元主體、多層主體的參與和問責。所謂多元主體，是指全社會各類組織及個人，包括政府、社會組織、公民等；所謂多層次主體，不僅是指行政機關，還包括立法機關、司法機關等。總之，這種多元化和多層次形成的是一張網，能起到疏而不漏的作用。

　　二是相關信息的充分公開。由于環境問題關系到每個人的切身利益，甚至是跨國界、跨地區的全球性問題，因此相關信息必須要向全社會公開。

　　記者： 環境問題有很強的隱蔽性，需要終身追責。目前，我國在安全生產領域積累了實行終身追責的經驗，生態環保領域可否借鑒？

　　劉旭濤：我國在安全生產領域實行終身追責的經驗，在生態環保領域可以借鑒。但是，在技術上可能比安全生產領域實施起來更困難。安全生產領域出的問題往往顯性化程度比較高，社會影響也是即時發生的。

　　但是環境問題隱蔽性更強，時間周期可能更長。此外，安全生產領域由于涉及人的生命，從法律的角度可以入刑，但是環保領域出的問題可能需要出臺更細致、合理的司法解釋。