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| 基礎(chǔ)大法修訂后 土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)向左還是向右？ |
| （時(shí)間:2020-3-26 12:18:57） |
淺談新《土地管理法》對(duì)土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的影響
土地制度是國(guó)家的根本制度之一，土地管理法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響也遠(yuǎn)超一般法律的范疇，2020年1月1日，修訂后的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱“20版土地管理法”）、《城市房地產(chǎn)管理法》正式施行，3月12日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，一系列大刀闊斧的改革引起廣泛關(guān)注。
人們往往高估一件事物在短期內(nèi)引起的變化，而低估一些事物的長(zhǎng)期影響。土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)是土地利用的伴生產(chǎn)業(yè)（雖然很微小，2019年土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模約200~300億，而房地產(chǎn)銷(xiāo)售規(guī)模在2019年已近16萬(wàn)億），其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式直接受土地管理法的影響。盡管從字面上看，新法只是將“防止污染土地”改成“防止土壤污染”，但新法對(duì)土地管理制度的重大修訂會(huì)直接影響房地產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而間接影響土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。在某種程度上，房地產(chǎn)業(yè)是早期推進(jìn)中國(guó)土壤修復(fù)發(fā)展的源動(dòng)力，“先有市場(chǎng)后有法”，2009年產(chǎn)生市場(chǎng)化土壤修復(fù)項(xiàng)目，2019年土壤污染防治法才正式施行，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促使大量的城市工業(yè)用地轉(zhuǎn)為商業(yè)、居住等用地，用地性質(zhì)的變化對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量提出更高的要求，進(jìn)而催生出土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)。
隨著20版土地管理法的實(shí)施，我們認(rèn)為土壤修復(fù)領(lǐng)域有可能發(fā)生兩個(gè)重要變化。
01集體建設(shè)用地修復(fù)項(xiàng)目將成為修復(fù)市場(chǎng)新動(dòng)力
此次修法最大的一個(gè)亮點(diǎn)就是解決了集體建設(shè)用地的地位問(wèn)題【1】，2004版土地管理法規(guī)定，集體建設(shè)用地僅包含三種利用形式：1）興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；2）建設(shè)村民住宅；3）建設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)。除上述三種利用形式外，集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或者個(gè)人若需要使用某塊集體建設(shè)用地，只能先將該集體建設(shè)用地征為國(guó)有，再通過(guò)“招拍掛”程序取得土地使用權(quán)【2】；2009版房地產(chǎn)管理法也規(guī)定集體所有的土地經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)M(jìn)入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)流程。20版土地管理法直接將上述條款刪除，房地產(chǎn)管理法則增加了“法律另有規(guī)定的除外”補(bǔ)充條款；這意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的法律障礙被打破，為建立同價(jià)同權(quán)、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)鋪平了道路。
長(zhǎng)期以來(lái)珠三角土壤修復(fù)市場(chǎng)與長(zhǎng)三角市場(chǎng)存在明顯的差距，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止目前珠三角僅出現(xiàn)一例合同額超過(guò)1億的土壤修復(fù)工程，而長(zhǎng)三角為20個(gè)左右，甚至武漢市的已修復(fù)工程量都超過(guò)珠三角總量，這其中固然有監(jiān)管方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，但更深層次的原因是土地管理制度的問(wèn)題。在珠三角，“三來(lái)一補(bǔ)”的早期工廠模式塑造了“包租婆經(jīng)濟(jì)”，土地與利益的緊密關(guān)聯(lián)促使農(nóng)民形成了愈來(lái)愈強(qiáng)的土地利益“歸私”意識(shí)【3】。 這種地權(quán)意識(shí)實(shí)際上就是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)。農(nóng)民認(rèn)為土地是集體所有的，根本上是歸個(gè)體所有的【4】。于是我們看到像東莞、深圳的土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)接近或超過(guò)50%【5】（北京約為22%），并有大量的小產(chǎn)權(quán)房（民間估測(cè)深圳小產(chǎn)權(quán)房占比約50%），地方政府征地成本巨大。在2019年土壤修復(fù)分析報(bào)告中【6】，沒(méi)有一個(gè)項(xiàng)目是來(lái)自于集體土地所有者進(jìn)行的修復(fù)，并不是因?yàn)榧w土地不需要修復(fù)（早期大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及外租廠房都可能存在土壤污染，其管理水平較一般的國(guó)有企業(yè)更低，造成污染的可能性更大），更大可能是由于集體建設(shè)用地游離于國(guó)有土地市場(chǎng)之外，流動(dòng)性較差，污染責(zé)任方、開(kāi)發(fā)受益方都沒(méi)有意愿進(jìn)行修復(fù)，監(jiān)管單位在土壤環(huán)境監(jiān)管體系建立初期，沒(méi)有精力也無(wú)意愿去碰硬釘子，形成了事實(shí)上的“三不管地帶”。
土地管理法修訂后解決了集體建設(shè)用地的地位問(wèn)題，集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)后也意味著“同義務(wù)”，集體建設(shè)用地的修復(fù)工作也將與國(guó)有土地一樣面臨嚴(yán)監(jiān)管，寶航環(huán)境參加了北京、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查工作，大量的集體建設(shè)用地已被納入調(diào)查范圍，廣州市等珠三角核心城市已經(jīng)產(chǎn)生一些由經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社等集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)的場(chǎng)地調(diào)查項(xiàng)目，在不遠(yuǎn)的將來(lái)我們可能就會(huì)看見(jiàn)不少某某村集體在組織進(jìn)行修復(fù)工程。
02土壤修復(fù)熱點(diǎn)區(qū)域?qū)l(fā)生變化
一個(gè)變化方向是向集體建設(shè)用地面積大、工業(yè)生產(chǎn)歷史久的珠三角等區(qū)域轉(zhuǎn)移，另一個(gè)方向是向強(qiáng)省會(huì)城市轉(zhuǎn)移。第一個(gè)方向變化的原因詳見(jiàn)上文，第二個(gè)方向變化的原因則是來(lái)自于土地管理法修訂后審批制度的改革。
作為新法的配套措施，3月初國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托授權(quán)的決定》，將非永久基本農(nóng)田農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和部分永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)下放給省級(jí)政府，省級(jí)政府的自主權(quán)明顯提升【7】，致力于做強(qiáng)省會(huì)城市的省份如河南、安徽、湖南、陜西、四川、湖北等地將更有動(dòng)力在協(xié)調(diào)省內(nèi)資源，促進(jìn)集體建設(shè)用地指標(biāo)、永久基本農(nóng)田外農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地指標(biāo)向中心城市傾斜，由此帶來(lái)的城市郊區(qū)修復(fù)需求將會(huì)明顯增加，鄭州、合肥、長(zhǎng)沙、西安、成都、武漢等城市的郊區(qū)地塊將誕生更多的土壤修復(fù)機(jī)會(huì)。
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